Por: María Juliana Rojas Cortes

Dentro de los retos recientes que enfrentan las administraciones locales y los gobiernos nacionales para el desarrollo de infraestructura de transporte, se encuentra la articulación de este tipo de intervenciones con el entorno urbano para facilitar su ejecución y vincular la aplicación de instrumentos de captura de valor como posible fuente de financiación. Discusiones recientes han buscado analizar el alcance e implicaciones de este tipo de procesos y han evidenciado que es fundamental contar con un arreglo institucional que propicie la articulación de diferentes actores públicos y privados a nivel local y nacional. En JFP& Asociados adelantamos un ejercicio significativo de aproximación a la definición de este tipo de arreglos para el caso del Metro de Lima en Perú.

La literatura reciente ha llamado la atención sobre la incidencia de los instrumentos de captura de valor en el desarrollo urbano y ha expuesto las dificultades institucionales que enfrentan las ciudades para implementar estrategias asociadas a su utilización. El BID[1] resaltó recientemente la importancia de entender los instrumentos de captura de valor como mecanismos para promover el desarrollo más eficiente y ordenado de las ciudades y además como herramientas de las políticas de suelo que permiten controlar gastos públicos y generar ingresos fiscales. Sin embargo, reconoció que las dificultades en su aplicación se encuentran más en la capacidad institucional de las entidades a cargo de su implementación que en la sofisticación normativa.

Con ocasión de los resultados de la Conferencia de Naciones Unidas sobre la Vivienda y Desarrollo Urbano Sustentable- Hábitat III celebrada en Quito (Ecuador), Antony Flint[2] también se refirió a las debilidades institucionales y resaltó la deficiente articulación existente entre los gobiernos del nivel local y nacional para implementar instrumentos no convencionales de financiación. Al respecto, Susuki[3] también evidencia que además de las dificultades de articulación entre niveles de gobierno, otros obstáculos para la integración entre el transporte y el uso del suelo son: por un lado, la existencia estructuras institucionales fragmentadas y los arreglos institucionales tradicionales con agencias con competencias sectoriales muy especializadas y por otro la debilidad de los marcos institucionales y regulatorios para propiciar instancias de coordinación entre actores públicos y privados.

En JFP & Asociados en el marco de una consultoría contratada en el primer semestre de 2017 por el Banco Mundial, tuvimos la oportunidad de identificar alternativas para superar este tipo de obstáculos en el contexto peruano para diseñar un arreglo institucional que permitiera implementar una estrategia de desarrollo orientado al transporte (DOTS) y de captura de valor en el área de influencia del Sistema Metro.

 Abordar el diseño del arreglo institucional implicó lograr identificar condiciones de diálogo intersectorial entre dos procesos hoy divergentes y liderados por dos niveles de gobierno diferente en el Perú: la implementación del Sistema Metro a cargo del gobierno nacional y la planificación del desarrollo urbano competencia de Lima Metropolitana

Para el efecto se utilizó una metodología colaborativa que superó ejercicios de consultoría jurídica tradicional porque nos llevó a articular el análisis del contexto normativo e institucional con actividades de interacción (entrevistas, talleres  y reuniones) con actores institucionales, para así contar con un diagnóstico que no solo incorporó las normas, competencias y procedimientos sino que se nutrió de las prácticas y perspectivas de actores y funcionarios.

En el desarrollo de la consultoría, se avanzó significativamente en entender el trasfondo de los procesos de captura de valor como parte de una estrategia de desarrollo integral del Sistema Metro y su entorno urbano y en proponer instancias de articulación y coordinación institucional que posibiliten su implementación.  De esta forma, se evidenció que para lograr la reconfiguración del entorno urbano alrededor de la infraestructura de transporte y capitalizar el mayor valor que esto puedo generar, es necesario formular una estrategia integral que  propicie la articulación de la planeación y construcción del Sistema Metro con el desarrollo urbano de su área de influencia y logre la incorporación del mismo en los instrumentos de planificación existentes en la ciudad para garantizar estándares de calidad urbana adecuados que a su vez sean lo suficientemente flexibles para generar condiciones de edificabilidad atractivas que impulsen el desarrollo inmobiliario.

Imagen 2. Zonas aledañas a futura Estación 28 de Julio Línea 2 del Metro

lima 3 lima 5 lima 6

El arreglo institucional propuesto se fundamenta en la generación de una dinámica de interacción colaborativa, pero con carácter vinculante que propicie la adopción de decisiones concertadas en relación con la ejecución del Sistema Metro y el desarrollo urbano de su área de influencia. Por esta razón se formuló una estructura básica y flexible que establezca un escenario común de actuación (Programa de Promoción del Desarrollo Urbano Asociado al Metro de Lima) coordinado desde el nivel nacional, donde se facilite la interacción (Comisión intersectorial, Mesa de Coordinación Técnica y Operador Urbano) y se propicie la cooperación (convenio interinstitucional) entre actores para:

  • Orientar la planeación y construcción del Sistema Metro.
  • Definir condiciones de implementación efectiva de proyectos urbanos que pretendan capitalizar los impactos generados por el Sistema.
  • Implementar condiciones urbanísticas adecuadas a la luz de metodologías DOTS.
  • Utilizar el mayor valor generado como fuente de financiación

La propuesta de arreglo institucional fue socializada en Lima el pasado mes de junio con los actores que hicieron parte del proceso colaborativo con el ánimo de sentar las bases del diálogo interinstitucional necesario para enfrentar el reto de consolidar la articulación entre el Sistema Metro y el desarrollo urbano de su entorno.

Continuar avanzando por este camino es una tarea que hoy están asumiendo otras ciudades latinoamericanas y en esa medida esperamos que los avances obtenidos sean replicables en otros contextos para lograr que el efecto generado por las grandes infraestructuras de transporte realmente pueda tener impactos positivos sobre el crecimiento ordenado de su área de influencia y pueda ser utilizado como fuente de financiación alternativa.

[1] BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID), Expandiendo el uso de la valorización del suelo: La captura de plusvalías en América Latina y el Caribe – 2016 En: https://publications.iadb.org/handle/11319/7799#sthash.77ontm4C.dpuf
[2] FLINT Anthony, “At Habitat III, a Rethinking of the Urban Development Paradigm” 2016, en:https://www.citylab.com/equity/2016/10/at-habitat-iii-a-rethinking-of-the-urban-development-paradigm/504953/?utm_source=SFFB
[3] SUSUKI Hiroaki, Murakami, Jin, Hong, Yu-Hung y Tamayose, Beth, Financing Transit-Oriented Development with Land Values: Adapting Land Value Capture in Developing Countries. World Bank. Washington DC, 2015.