El pasado 14 de septiembre el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1232 (en adelante “Decreto”), que modifica el Decreto 1077 de 2015. Con ocasión de la expedición de este Decreto, Fedemunicipios y el Ministerio de Vivienda realizaron una presentación el 02 de octubre de 2020, para explicar su impacto en la planificación territorial de los municipios. A partir de esta explicación, de la lectura de del decreto mencionado y desde la experiencia de nuestra firma en el apoyo a municipios plantearemos una serie de reflexiones, a través de varias publicaciones, que tienen como objetivo informar de manera sintética sobre los principales cambios adoptados y al mismo tiempo abrir el debate sobre su alcance y pertinencia.
Los procesos de formulación y revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial, se pueden considerar como unas de las tareas más complejas que las administraciones municipales deben desarrollar, aún hoy después de 23 años de la incorporación de este instrumento a través de la Ley 388 de 1997. La importancia de las decisiones sobre el territorio municipal y su articulación con el desarrollo económico y social ha sido reconocida paulatinamente y las ciudades grandes e intermedias han perfeccionado poco a poco sistemas cada vez más complejos de definición de las normas urbanísticas. Sin embargo, en gran parte del país, las administraciones municipales aún no han dimensionado el alcance de este instrumento y sus capacidades institucionales y financieras son reducidas para abordar una caracterización territorial que permita adoptar decisiones adecuadas.
Desde la expedición de la Ley 388 de 1997, la normativa nacional ha buscado detallar los contenidos que se deben incorporar en los POT y se han generado instrumentos específicos para su desarrollo. La apuesta que contiene el Decreto Nacional 1232 de 2020 parece dar continuidad a este propósito y en esa medida se debe celebrar el esfuerzo reglamentario, pero es preciso reflexionar sobre su oportunidad y suficiencia en el contexto actual, donde 925 municipios cuentan con un POT cuya vigencia de largo plazo se encuentra vencida y muchos de los procesos iniciados no se han podido culminar por la ausencia de rigor técnico en la construcción de los documentos de soporte, procesos infructuosos de concertación ambiental y lamentablemente también por casos de corrupción.
Los principales aportes del Decreto mencionado se relacionan con: i. Introducción de nuevas definiciones y de modificaciones de algunas ya existentes. ii. Precisiones sobre los procesos de revisión de los planes de ordenamiento y iii Compilación del contenido del Decreto Nacional 2201 de 2003. En el presente artículo y en las siguientes entregas se abordarán específicamente los temas relacionados en los numerales ii y iii.
Precisiones sobre los procesos de revisión y ajuste de los POT
Se encuentran en la sección 2 del capítulo 1, “Instrumentos de ordenamiento territorial”, del título 2, “Planeación para el ordenamiento territorial” del actualizado Decreto 1077. Esa sección 2 se subdivide en 5 subsecciones de las cuales sólo las tres primeras fueron modificadas (i. proceso de planificación territorial, ii. documentos e instancias de concertación consulta aprobación y iii. adopción y reglas para la revisión y modificación).
De acuerdo con lo indicado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio las modificaciones adoptadas en relación con los procesos de revisión, buscan facilitar su ejecución por parte de las administraciones municipales, teniendo en cuenta que las disposiciones incluidas inicialmente en el Decreto 1077 detallaban de manera más precisa los procedimientos y contenidos necesarios para la formulación inicial de un POT. Adicionalmente, de acuerdo con el Ministerio antes mencionado bajo los parámetros vigentes el procedimiento establecido dependía principalmente de la voluntad y capacidades del gobierno de turno.
Los principales cambios contenidos en el Decreto se pueden resumir a continuación:
- Especifica el alcance de los tipos de revisión, especialmente restringiendo la posibilidad de adelantar revisiones de todos los contenidos del POT a través de la modificación excepcional de normas urbanísticas.
- Precisa las fases del proceso de revisión (diagnóstico, formulación, implementación, seguimiento y evaluación) y establece los principales resultados (documentos y estudios) que se deberían desarrollar en cada una de ellas, incluyendo la escala y parámetros de la cartografía que se debe generar.
- Determina el contenido de los documentos y reglas concretas para surtir los procedimientos de concertación y consulta.
Sobre el alcance e implicaciones de estas modificaciones, resulta conveniente plantear una serie de reflexiones:
Las disposiciones incluidas sobre los procesos de revisión, pueden ayudar a superar una problemática persistente en relación con la identificación del tipo de revisión aplicable y también con el alcance de los cambios cuando estos no se encuentran directamente relacionados con las razones que motivaron el proceso. Asimismo, facilitan la ejecución y contratación de las actividades relacionadas con el proceso de revisión, de tal forma que se pueda contar con parámetros exigibles sobre las actividades, documentos y cartografía que se pueden generar en cada una de las fases.
No obstante, lo anterior, como lo manifestó el mismo Ministerio no sé establecieron disposiciones relacionadas con la incorporación de la gestión del riesgo en los procesos de revisión y en esa medida, a pesar de las dificultades que han evidenciado las administraciones municipales para generar y articular los estudios básicos, el Decreto 1232 no aporta soluciones al respecto.
Los artículos referentes al proceso de concertación ambiental buscan superar las problemáticas existentes sobre el tiempo de revisión de las autoridades ambientales y el alcance de las observaciones presentadas. Así mismo, buscan eliminar prácticas nocivas como las concertaciones denominadas “parciales”. Sin embargo, no se llegó a precisar cómo solucionar otra práctica común y bastante problemática: incumplir la concertación ambiental. La normativa podría haber dispuesto con claridad cómo la autoridad ambiental o incluso el concejo municipal debe verificar que los cambios que se concreten en el acta suscrita queden efectivamente incorporados en los documentos de la revisión, especialmente en el proyecto de acuerdo.
En este orden de ideas, se podría afirmar que la especificidad del Decreto en relación con los documentos requeridos y la cartografía que se debe obtener, puede ofrecer claridad en los procedimientos aplicables y facilitar la comprensión del alcance de las actividades que se deben ejecutar. Sin embargo, teniendo en cuenta las dificultades existentes bajo la normativa anterior al Decreto 1232, la falta de especificidad en la norma, no puede considerarse la única causa de las problemáticas relativas a los procesos de planificación del territorio.
No sin razón, uno de los asistentes al evento de presentación del Decreto, manifestaba que más allá de la precisión de los productos cartográficos el verdadero problema se encuentra en los costos asociados a obtener tales productos por parte del Instituto geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o la entidad que haga sus veces, lo que constituye un obstáculo para iniciar los procesos de revisión.
Por este camino, es evidente que las disposiciones normativas no pueden ser la única estrategia de apoyo a los municipios. El Gobierno Nacional y los departamentos, están en mora de optimizar los programas de asistencia técnica existentes para acompañar a los municipios en el fortalecimiento de sus capacidades y en la superación de obstáculos técnicos y financieros. La expedición del Decreto 1232 y de otros instrumentos similares no pueden considerarse un fin, sino un medio que por sí solo no va a mejorar la formulación y aplicación de los POT en Colombia.
Por: María Melina Villafañe y María Juliana Rojas