El pasado 14 de enero fue promulgada la Ley de Vivienda y Hábitat 2079 de 2021, a través de la cual se busca incorporar diferentes disposiciones para promover el acceso a una vivienda digna, así como la habilitación de suelo urbanizable en el país.

Concretamente el Titulo III, establece una serie de directrices relacionadas con el ordenamiento territorial y planificación del territorio que buscan facilitar la implementación de instrumentos urbanísticos, particularmente de los planes parciales. Este instrumento fue establecido mediante la Ley 388 de 1997, y aunque por las dilaciones en su aprobación ha sido estigmatizado como un trámite adicional indeseable para la ejecución de proyectos urbanísticos, es una de las herramientas más efectivas para la gestión asociada de suelo por tanto vale la pena destacar las innovaciones normativas que se planteen sobre este instrumento.

 

De esta forma, como se muestra en el siguiente análisis, si bien los cambios incorporados se pueden considerar tímidos por ratificar contenidos de otras normas, que precisan el alcance y plazo de trámites existentes y soportan jurídicamente prácticas que ya se daban en los proyectos urbanísticos, se puede considerar que estos cambios contribuyen a la necesaria claridad y predictibilidad del proceso de formulación y adopción de los planes parciales.

En cualquier caso, el impulso necesario para fortalecer este importante instrumento también requiere del desarrollo de estrategias de asistencia técnica para las administraciones municipales para facilitar su comprensión del instrumento y por este camino optimizar los tiempos de revisión y adopción de decisiones.

A continuación, se analizan de manera sintética los principales cambios incluidos en la Ley 2079 de 2021:

  • Precisión de términos y alcance de decisiones en el proceso de formulación de planes parciales (artículo 29):

El procedimiento previsto para la adopción de planes parciales continúa siendo el mismo: radicación, revisión, adopción y ejecución. Sin embargo, en la nueva Ley, se hace una remisión expresa al contenido del artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso administrativo) cuando haya radicación incompleta del proyecto del plan parcial. Esta remisión indica que cuando se solicita al interesado que complemente la información, este último cuenta con un periodo de 30 días calendario (prorrogable por una sola vez por otros 30 días) para responder, de no ser así se archivará el trámite.

Esta indicación ya existía en el ordenamiento jurídico, aunque la Ley 388 no lo dijera explícitamente. El artículo 2.2.4.1.1.9 del Decreto 1077 de 2015, sobre la revisión del proyecto de plan parcial establecía la remisión a la disposición del CPACA.

Por otra parte, se adiciona una previsión que establece que la resolución que contiene el concepto de viabilidad sobre el plan parcial es el punto que brinda la solidez jurídica a las decisiones futuras relativas al plan. En ese sentido la concertación ambiental y la posterior adopción formal del plan parcial debe realizarse con base en las normas vigentes al momento de la expedición de la resolución de viabilidad.

Al respecto, la nueva redacción introducida por la Ley 2079 de 2021 agrega dos parágrafos al artículo, los cuales refuerzan la idea de que es la viabilidad la que sienta la solidez jurídica en el trámite del plan parcial. Estos parágrafos son importantes en la medida en que aclaran qué se debe hacer con el proyecto del plan parcial que tiene resolución de viabilidad, pero no ha sido adoptado, en caso de que haya cambio de norma urbanística que afecte el proyecto o suspensión de POT por el juez administrativo. En ambos casos el solicitante tendrá derecho a que el plan parcial se estudie y apruebe con base en la norma urbanística vigente al momento de la expedición de la resolución de viabilidad. Lo anterior sin perjuicio de que el interesado pueda acogerse a la nueva normativa.

Sobre el proceso de concertación ambiental, a través de la nueva Ley se incluye la obligación de que los resultados de este proceso se consignen en un acta que deberá ser suscrita por los representantes legales correspondientes o sus delegados. Esta obligación ya estaba consagrada en el ordenamiento jurídico en el artículo 2.2.4.1.2.3. del Decreto 1077 de 2015, referente a los términos para la concertación con la autoridad ambiental.

En lo que respecta al archivo del proyecto cuando no se logre la concertación entre la entidad territorial y la autoridad ambiental, la nueva redacción introduce un término específico (que no estaba previsto antes) de 6 meses siguientes al archivo, para que el interesado realice las correcciones pertinentes y pueda reiniciar el trámite de concertación ambiental. Esta disposición es clave toda vez que evita retrocesos, permitiendo que el interesado reinicie el trámite del plan parcial desde la concertación ambiental y no desde la etapa inicial. En todo caso la norma permite que el interesado pueda iniciar el trámite desde la etapa inicial.

  • Motivos de utilidad pública (artículo 31)

La declaratoria de utilidad pública es una herramienta de suma importancia en el marco de la gestión del suelo necesario para la ejecución de proyectos urbanos. Al respecto, no se encuentran modificaciones relevantes en la materia con relación a cuáles son las causales o motivos que ameritan la declaratoria de utilidad pública. En concreto se encuentra que, la Ley 388 de 1997 en su artículo 58, consideraba la ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos como un motivo de utilidad pública. No obstante, la Ley 2044 de 2020[1] sin ningún motivo en particular excluyó este literal del artículo 58 de la Ley 388 de 1997. La Ley 2079 de 2021, mediante el artículo 31 modifica una vez más el artículo 58 de la Ley 388 incorporando nuevamente a los programas y proyectos de renovación urbana como un motivo de utilidad pública.

  • Destinación de los recursos provenientes de la participación en plusvalía (artículo 32)

El artículo 32 de la Ley 2079 adiciona un nuevo parágrafo al artículo 85 de la Ley 388 de 1997, que establece que los recursos provenientes de la contribución por participación en plusvalía pueden destinarse a la ejecución de obras de infraestructura de carga general en el suelo en que dio el hecho generador correspondiente.

Y agrega que esta destinación de los recursos de la participación se puede implementar a través de acuerdos de pago en especie con el correspondiente municipio e instrumentar a través de contratos de fiducia mercantil, donde los municipios sean beneficiarios de las obras.  Esta posibilidad no estaba contemplada originalmente en la Ley 388 de 1997 y aunque se había implementado en diversos municipios del país, carecía de un claro sustento pues la condición para que la forma de pago se realizara mediante la ejecución de obras, estaba condicionada a que tales obras estuvieran dirigidas a la adecuación de asentamientos urbanos en áreas de desarrollo incompleto o inadecuado.

Claramente esta condición que vino a modificar la ley de vivienda puede restarle a la participación en plusvalías una de sus mayores potencialidades, que es justamente su capacidad redistributiva. Si la participación se puede “quedar” en forma de obras en el mismo ámbito en el que se genera, se pueden reducir drásticamente la disponibilidad de recursos de los municipios para atender con esta fuente la mejora de la infraestructura pública de las áreas urbanas de origen informal.

Evidentemente esta medida será del agrado de los constructores y desarrolladores inmobiliarios que aseguran que los eventuales recursos que deban contemplar en sus estructuras de costos para atender el pago de la participación en plusvalía pueden ser direccionados a asegurar la construcción de la infraestructura de carga general del mismo ámbito donde se localiza el proyecto. Sin embargo, esta alternativa de pago en especie, siempre estará sujeta a la negociación con el municipio, así como también estará mediada por las prioridades y definiciones adoptadas por cada entidad territorial.

  • Financiación de infraestructura matriz de servicios públicos de acueducto y alcantarillado (artículo 36)

A diferencia de la mayoría de los artículos del Título III, el artículo 36 no modifica ninguna norma existente, sino que adiciona una disposición al ordenamiento jurídico que ampara situaciones que se presentan comúnmente en proyectos urbanísticos en relación con la financiación y/o ejecución de infraestructura de servicios públicos por parte de los desarrolladores.

Esta nueva disposición inicia advirtiendo que la obligación de la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en suelo urbano y de expansión urbana está a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, sin embargo, permite que de forma excepcional sea el desarrollador quien financie o ejecute por sí mismo la infraestructura matriz asegurándose la materialización de su proyecto, siempre que se le garantice la recuperación de la inversión mediante mecanismos previstos en la normativa vigente. Es decir, mediante la aplicación del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios y los diferentes instrumentos de financiación que están previstos en la Ley 388 de 1997.

El parágrafo 1 del artículo citado también determina que una vez el prestador de servicios públicos certifique que la infraestructura matriz es apta, las administraciones municipales la deben recibir y entregar en usufructo al respectivo prestador.  A su vez, el parágrafo segundo de este artículo deja abierta la posibilidad de que este intercambio se ejecute a través de un contrato de fiducia donde la entidad territorial sea la beneficiaria.

  • Incorporación de áreas públicas (artículo 39)

El artículo 39 de la Ley 2079, más que una modificación, lo que hizo fue eliminar un requisito que en la práctica de la ejecución de los proyectos urbanísticos constituía un obstáculo más que una ayuda. El artículo 117 de la Ley 388 de 1997 respecto de la incorporación de áreas públicas establecía que la escritura con la que se incorpora el espacio público resultante de los procesos de urbanización y construcción debía otorgarse y registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo, condición que fue eliminada en la nueva redacción.

En ese sentido, la eliminación de este requisito significa más flexibilidad. Tal como lo establece el texto de exposición de motivos de la Ley en cuestión, se evita que se tengan que devolver cesiones ya incorporadas en los casos en que los proyectos no se ejecutan. “Este ajuste actualiza la norma al reconocer e incorporar en ella el modelo de preventa en la comercialización de proyectos inmobiliarios que surgió con el objetivo de evitar la acumulación de inventarios de vivienda y asegurar la ejecución de las obras. Se evitan así reprocesos que generan ineficiencias en el desarrollo de los proyectos constructivos.”

De acuerdo con el análisis realizado, como se señaló antes, se encuentran innovaciones normativas puntuales que deben permitir facilitar los procesos de gestión de suelo y por ese camino su aplicación no debería dar espera alguna. Por tal razón, vale la pena preguntarse porqué el artículo 50 de la Ley 2079 de 2020 dispone que el gobierno nacional deberá reglamentar lo dispuesto en dicha ley, sin hacer ninguna excepción, en un plazo no mayor de un 1 año.  ¿Un paso para adelante y dos para atrás?

 

 

Por: María Melina Villafañe y Martin Arteaga

[1] Por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones