Por: María Juliana Rojas

Como lo explicamos en la entrega anterior, el proyecto de ley del PND publicado propone modificar el artículo 10 de la Ley 388 de 1997: cambia la redacción de 2 de las disposiciones, adiciona 2 determinantes e incluye 3 nuevos parágrafos. Dada la importancia de estas disposiciones en la resolución o en la generación de nuevos de conflictos en el territorio, es necesario reflexionar sobre el alcance y pertinencia de las modificaciones propuestas.

1. No es claro como el nivel de prevalencia entre determinantes resuelve la situación actual y las dificultades en su implementación. 

De acuerdo con el texto del proyecto de ley, los niveles propuestos se subordinan entre sí y adicionalmente deben ser tenidos en cuenta en la etapa de prefactibilidad de planes y proyectos con desarrollo físico espacial en territorio. En el primer caso, no es claro cómo se busca facilitar el uso de las determinantes, en tanto los conflictos existentes se generan no necesariamente por la existencia de más de una determinante en una situación específica, sino por el contrario se asocian a la ejecución de competencias y la interpretación de su alcance.

En cuanto a su aplicación en orden de prevalencia en la prefactibilidad de proyectos, no sé logra entender el objetivo de la disposición, dado que es precisamente en la formulación y ejecución de proyectos de alto impacto donde han estado en juego la aplicación de diversas determinantes no porque no exista prevalencia entre ellas, sino por diversidad de interpretaciones sobre su implementación. En este punto vale la pena resaltar el caso de los proyectos promovidos por el Gobierno Nacional como lo indica el Decreto 2201 de 2003, que, a pesar de su dudosa inconstitucionalidad, estipula que no hay lugar a cuestionar la implementación de dichos proyectos aún cuando las disposiciones municipales establezcan algo diferente.

2. Los ajustes efectuados en la conceptualización de las determinantes no ofrecen herramientas que faciliten su implementación.

Cómo se manifestó anteriormente y lo demuestra el DNP en las bases del PND, existe multiplicidad de actores para expedir actos que se pueden considerar determinantes y diversos instrumentos de planificación entre sectores y niveles territoriales, sin embargo, las redacciones propuestas no aportan elementos para resolver los conflictos existentes:

  • Se han presentado dificultades en la aplicación de la determinante relacionada con prevención de amenazas y riesgos. Puesto que no hay claridad respecto de cuestiones fundamentales tales como: ¿Qué contenidos de una política nacional deben incorporarse en los POT? ¿La escala de estudios de amenaza generada por entidades nacionales y departamentales, permite determinar áreas que deban ser consideradas determinantes? Por tanto, si bien es importante adicionar la gestión del cambio climático en esta determinante, conviene preguntarse si es oportuno plantear otras modificaciones que si resuelvan dificultades de fondo.
  • En relación con la determinante sobre infraestructura vial y de servicios públicos, en la práctica se presentan conflictos en la determinación no sólo de la red vial sino de la infraestructura de soporte a sistemas de transporte (terminales, patios, centros de intercambio modal), la cual en algunas interpretaciones se entiende amparada en la denominación vial, pero en otros casos no. La redacción hoy propuesta tampoco esclarece esta situación.

3. No hay una decisión expresa frente al Decreto Nacional 2201 de 2003 a pesar de los conflictos que ha conllevado su aplicación.

Como ya se indicó, el mencionado decreto, no desarrolla ninguna de las determinantes existentes y tampoco hace referencia a materias especiales que por sus características deban considerarse de superior jerarquía. Contrario al objetivo mismo de las disposiciones del artículo 10 de la Ley 388, dispone que los proyectos considerados de utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponda a la Nación, podrán ejecutarse en cualquier parte del territorio nacional y los POT de los municipios no son oponibles a su desarrollo.

Por este camino, proyectos de minería o explotación de hidrocarburos han obviado la articulación que debería existir con las autoridades municipales, generando conflictos en el territorio. Sin embargo, la reforma que apunta resolver de fondo problemáticas existentes no incluye ninguna disposición al respecto.

De otra parte, también es pertinente destacar tres elementos valiosos de la propuesta presentada:

  1. La incorporación de la determinante relacionada con la incorporación de áreas de protección para la producción de alimentos, en tanto es un importante avance para resolver conflictos existentes entre diversas actividades que actualmente se desarrollan en suelo rural afectando las zonas con vocación agropecuaria.
  2. La orden expresa al DNP, al Ministerio de Vivienda y al IGAC para resolver la deuda pendiente más costosa para el ordenamiento territorial: la consolidación de un único sistema de información, en donde se incluyan entre otros aspectos, la delimitación de las áreas que materializan las determinantes. Falta, sin embargo, hacer clara la disponibilidad de forma gratuita para todos los municipios del país.
  3. Se aclara el momento en que es exigible la aplicación de las determinantes. En el parágrafo 2 se establece lo siguiente: “(…) Los departamentos, municipios, distritos y esquemas asociativos territoriales acatarán con carácter de obligatorio cumplimiento las determinantes de ordenamiento territorial durante las etapas de formulación e implementación de sus instrumentos de ordenamiento territorial” (Subraya y negrilla fuera del texto). Lo anterior permite resolver los cuestionamientos frente a los casos en que las determinantes sean expedidas después de la adopción de un POT, en tanto algunos interpretaban que su aplicación solo sería exigible cuando se iniciara un nuevo proceso de revisión. En todo caso, sería conveniente establecer, vía decreto reglamentario, un proceso específico de ajuste al contenido de los POT vigentes con el fin de incorporar determinantes para garantizar la adecuada articulación entre todas las disposiciones del instrumento de planificación.

En estas circunstancias, conviene celebrar el interés del Gobierno Nacional en abordar la precisión y ajuste a las determinantes de ordenamiento. Sin embargo, el texto propuesto se queda corto en lograr cambios significativos respecto de la aplicación de estas disposiciones que son fundamentales para el ejercicio de las competencias de los diferentes niveles de gobierno y que en la práctica deben ser herramientas que faciliten y no dificulten la gestión del territorio.

Adicionalmente, conviene señalar que la adecuada regulación de las materias hoy contenidas en el articulo 10 de la Ley 388 de 1997, es un esfuerzo que puede iniciar en la modificación de su texto pero que debe además trascender a la formulación de decretos reglamentarios, unificación de guías y procedimientos intersectoriales, que resuelvan viejos debates que a pesar de sus graves consecuencias en el territorio parecen haber sido omitidos intencionalmente por años.