Por: Ana Santander & María Juliana Rojas
El pasado 4 de agosto de 2022, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación interpuesto frente a una acción popular presentada por el senador Iván Cepeda y coadyuvada por un grupo de activistas[1]. En su decisión, el Consejo de Estado falló en favor de la protección de los ecosistemas estratégicos del territorio nacional, y ordenó a las autoridades mineras y ambientales la delimitación y zonificación de las áreas en las que se encuentra prohibida o restringida las actividades de minería e instando además a estas mismas autoridades a actualizar la política pública en materia minero-ambiental.
Como se detalla a continuación, la decisión impone una serie de obligaciones que resultarán determinantes para avanzar en la definición de escenarios donde se valoren los impactos ambientales y territoriales de actividades extractivas como la minería y en esa medida si bien la decisión no se refiere específicamente a asuntos de ordenamiento territorial, si se debe considerar un hito significativo para resolver los conflictos de uso del suelo.
La acción popular solicitaba la protección de los derechos colectivos al medio ambiente, por la reapertura de la llamada “ventanilla minera”, que permitió la concesión de títulos mineros en ecosistemas estratégicos donde no sé deberían desarrollar este tipo de actividades. En primera instancia, el Tribunal concedió parcialmente las pretensiones de los accionantes, al evidenciar que, con la reapertura de la ventanilla para la recepción de solicitudes de títulos mineros, sin haber finalizado el proceso de delimitación y zonificación de las áreas de protección especial que quedarían excluidas de la minería, abrió la posibilidad para que se otorgaran títulos de concesión minera en estas áreas, poniendo en riesgo el medio ambiente con impactos irreversibles.
Como consecuencia, la Sala amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, su conservación, restauración o sustitución, la protección de áreas de especial importancia económica, la conservación de especies animales y vegetales y la defensa del patrimonio público, y suspendió los efectos de la Resolución No. 484 de 30 de octubre de 2012 de la Agencia Nacional de Minería mediante la cual se fijó la fecha para la radicación de propuestas de contratos de concesión minera.
Como se indicó previamente, esta sentencia fue apelada por los demandados, al considerar que no existe prueba de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos por cuanto la legislación vigente permite salvaguardar el medio ambiente, y en el pasado se han expedido actos administrativos de delimitación de áreas estratégicas. También señalaron que la recepción electrónica de propuestas de titulación minera no es una autorización para desarrollar actividades extractivas. Sin embargo, la Sala desestimó la tesis de los demandados, y en una decisión histórica ordenó al Gobierno Nacional a implementar acciones para mitigar los daños al medio ambiente que se pudieran causar por cuenta del otorgamiento de títulos mineros en el país en áreas de importancia estratégica ecológica del país.
¿Cuáles fueron las órdenes del Consejo de Estado?
- Ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) en un plazo máximo de dos años desarrollar la delimitación y zonificación de los ecosistemas estratégicos en los que están prohibidas o restringidas las actividades mineras. Dicha delimitación se deberá adoptar a través de un acto administrativo donde se encuentre la cartografía completa de soporte.
- Ordenó al Ministerio de Minas y Energía (MINMINAS) y al MADS en un término improrrogable de 12 meses elaborar un documento de diagnóstico y caracterización relacionado con los proyectos mineros cuyos títulos se superponen con territorios ambientalmente protegidos y los impactos ambientales negativos generados por proyectos sin licenciamiento. A partir de este documento, en un término de 5 años deberán adoptar e implementar un Plan Preventivo y Correctivo donde se identifiquen las acciones tendientes a corregir estas problemáticas.
- Exhortó a al MADS y a MINMINAS para que preparen, revisen y formulen proyectos de ley relacionados con: el procedimiento de evaluación de los títulos mineros; ii. las figuras jurídicas de conservación de la biodiversidad; iii. el trámite de sustracción de los ecosistemas protegidos; iv. la regulación de los pasivos ambientales y; v. la exigibilidad del licenciamiento ambiental desde la fase de exploración.
- Actualizar las guías minero-ambientales y los términos de referencia donde se definan las determinantes ambientales por tipo de extracción.
- Ordenó la instalación de una mesa de trabajo interinstitucional con las autoridades minero-ambientales con el objetivo de proponer y ejecutar las acciones pertinentes para mejorar su relacionamiento.
- Ordenó la actualización de la Política Minera Nacional en un término de 6 meses, la cual contemple acciones que permitan contrarrestar los problemas relacionados con: el insuficiente ordenamiento minero-ambiental; ii. la desarticulación institucional y; iii. las debilidades del modelo de control y fiscalización de los títulos mineros.
Las ordenes impuestas son de gran relevancia y dado los graves conflictos que existen en los territorios frente a la ejecución de actividades extractivas, consideramos que esta decisión del Consejo de Estado va en la dirección correcta para garantizar la protección del medio ambiente y pone sobre el tapete temas críticos que se relacionan también con el ordenamiento territorial, como: el procedimiento no sólo para la evaluación, sino, para el otorgamiento de títulos mineros, y la necesidad de contar con espacios interinstitucionales y de diferentes niveles de gobierno que garanticen la concurrencia y coordinación de competencias en la materia.
Por tal motivo conviene preguntarse: ¿Cómo afecta esta decisión la competencia de los municipios frente a la ordenación del territorio?
Las actividades extractivas han representado una fuente de desarrollo económico y social desde la época de la colonia, y más aún en los últimos 20 años, donde los gobiernos nacionales han buscado incentivar la inversión nacional y extranjera para su aprovechamiento. En este sentido, la política minera ha entrado en tensión con la labor de planificación del territorio en cabeza de los municipios, por cuanto, al ser actividades consideradas como de “utilidad pública”, se desplaza las competencias de los municipios y departamentos, para dar prevalencia a las disposiciones del orden nacional.
Al respecto existe una prominente línea jurisprudencial por parte de la Corte Constitucional sobre la distribución de las competencias entre las autoridades nacionales y las entidades territoriales para delimitar las zonas de exclusión de actividades mineras dentro de los territorios[2].
De un lado, se tiene que según el artículo 13 de la Ley 685 de 2001, las actividades de exploración y explotación de recursos naturales no renovables en el territorio colombiano son consideradas como de utilidad pública, e igualmente, según el artículo 332 de la Constitución Política, el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables; de otro lado, de acuerdo con los artículos 311 y 313 de la Constitución Política, corresponde a los municipios la regulación de los usos del suelo.
En este sentido, la Corte ha precisado que las actividades extractivas tienen fuertes impactos sobre distintos aspectos de los territorios como el medio ambiente, las dinámicas socioeconómicas de las poblaciones, la sostenibilidad del suelo, las relaciones laborales y la salud, entre otras, afectaciones que competen a los municipios en su función de ordenación y planificación del territorio, por lo que no se les puede excluir de la reglamentación de las zonas de exclusión de la actividad minera[3]. De esta manera, ni el Gobierno Nacional ni los municipios cuentan con competencias absolutas para la delimitación de las áreas excluidas de minería, sino que en virtud del artículo 288 de la Constitución Política deben aplicar los principios de coordinación y concurrencia[4].
En este orden de ideas, el cumplimiento de las ordenes impartidas por el Consejo de Estado representa una oportunidad de la mayor relevancia para abordar también los impactos que genera la minería, y en general, las actividades extractivas sobre el ordenamiento territorial, y por tanto no sólo el MADS, sino también el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio deberán abordar en conjunto con MINMINAS un ejercicio que permita generar procesos, procedimientos e instrumentos para resolver los conflictos latentes que han sido injustificadamente ignorados por muchos años.