Como se anunció en el artículo anterior, en esta segunda entrega se propone un estudio conciso de los cambios que aporta el Decreto Nacional 1232 con relación a la revisión y ajustes a los planes de ordenamiento territorial (POT).

Es del caso empezar indicando que, si bien el procedimiento y alcance del proceso de revisión de los planes de ordenamiento se reglamentó inicialmente en 1998 y posteriormente se precisaron las modalidades aplicables en el 2004, desde entonces no se habían incorporado modificaciones específicas a las disposiciones adoptadas inicialmente.  En este contexto, la formulación inicial de los POT y los procesos de revisión adelantados, han sido orientados principalmente a través de guías técnicas que se han formulado desde diferentes sectores y las actividades de asistencia técnica del gobierno nacional y los departamentos.

Si bien como lo indicamos en nuestro artículo anterior de esta serie de publicaciones, la reglamentación no puede considerarse como la única solución a las deficiencias existentes en materia de planificación territorial, si es cuestionable que sólo hasta el año 2020 (16 años después) el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) consolidara la tarea de acotar los tipos de revisión aplicables y el alcance que debería tener cada una de las etapas del proceso.

Ahora bien, más allá de la oportunidad de la reglamentación nacional, conviene analizar las innovaciones normativas incorporadas por el Decreto 1232 y reflexionar sobre sus implicaciones para las administraciones municipales.

  1. Tipos de revisión y su alcance

Se debe considerar como una importante innovación normativa las disposiciones contenidas en el Decreto 1232 que buscan clarificar la procedencia y alcance de los tipos de revisión que proceden de acuerdo con el estado de la vigencia de los contenidos y las características del territorio. De esta forma, se esclarece cómo se deben desarrollar los procesos de revisión ordinaria de acuerdo con los contenidos que se encuentren vencidos al momento de iniciar dicho proceso y se reiteran los casos en que procede una revisión excepcional. Así mismo, indica cómo se puede adelantar un proceso de modificación excepcional de normas urbanísticas, disponiendo expresamente que por este camino no se podrán modificar los objetivos y estrategias de largo y mediano plazo del POT.

En el articulado del 1232 también se específica qué documentos deberían acompañar cada uno de los tipos de revisión y precisa los parámetros que deben justificar cada uno de dichos procesos. Las nuevas disposiciones en relación con los tipos de revisión y alcance, se deben considerar como una herramienta importante para orientar mejor a las administraciones municipales y especialmente para frenar las prácticas comunes de adelantar revisiones sin justificaciones adecuadas y sin respetar la lógica de la vigencia de los contenidos que buscaba garantizar planificaciones coherentes y de largo plazo.

  1. Etapas del proceso de revisión

El Decreto 1232 clarifica y simplifica las etapas que se deben surtir para el desarrollo del proceso de revisión (Diagnóstico, Formulación, Implementación y Seguimiento y Evaluación), precisando especialmente que los procesos de revisión se deben adelantar sobre la base de la evaluación del cumplimiento y avance del POT vigente.

Por este camino, se debe lograr a futuro que las administraciones municipales comprendan que las revisiones de sus POT no son un proceso de adopción de nuevos contenidos que deba obviar lo dispuesto en el POT vigente y los instrumentos que lo desarrollen.

  1. Elementos de cada una de las etapas

Para cada una de las etapas antes mencionada, el Decreto 1232 precisa de manera más detallada las actividades que se deben realizar. Dentro de dichas disposiciones se debe resaltar:

  • Etapa de diagnóstico:
    • Se establecen actividades previas fundamentales como son el análisis de capacidades técnicas, institucionales y financieras existentes y el balance de información disponible. Desarrollar este tipo de análisis preliminares, permite garantizar no sólo un proceso exitoso de revisión sino también facilitar la celebración de contratos mediante los cuales las administraciones municipales obtengan los insumos que realmente necesitan.
    • Se señala con claridad los elementos que se deben abordar en esta etapa y se especifica cuál debería ser el contenido técnico resultante. De manera resumida dispone que en esta etapa se debe lograr obtener lo siguiente:
      • Balance de la información disponible
      • Una estrategia que garantice la participación ciudadana en el proceso de revisión.
      • Desarrollo de las dimensiones del desarrollo territorial.
      • Cartografía
      • Una síntesis del diagnóstico territorial.

Las anteriores precisiones, se deben considerar como una apuesta importante con el fin de acotar los análisis de la etapa de diagnóstico a las dimensiones de desarrollo territorial, dado que muchos procesos de revisión excedían las temáticas propias del ordenamiento territorial y en algunos casos la complejidad de los ejercicios realizados paralizaba el desarrollo de todo el proceso de revisión.

    • No obstante, lo anterior, se debe destacar que se perdió una gran oportunidad para determinar el tipo de actividades y procesos de participación ciudadana que se deben desarrollar en el marco de la revisión de un POT. El Decreto 1232 repite la disposición general de la Ley 388 sobre garantizar la participación democrática y establece la obligación de publicar la documentación en las páginas web de las oficinas de planeación, a pesar de que la experiencia de muchas ciudades del país ha revelado que dada la generalidad de la normativa los mecanismos hoy utilizados en la mayoría de los casos están lejos de garantizar la participación e incidencia de la ciudadanía.
    • El Decreto 1232 establece la cartografía que se debería obtener como resultado de la etapa de diagnóstico, lo cual debe facilitar la producción de este tipo de contenidos y garantizar que las administraciones municipales pueden obtener la representación cartográfica adecuada que materializa las disposiciones contenidas en el acuerdo o decreto municipal.
    • En esta etapa de diagnóstico, también se incluye la tarea para las administraciones municipales de solicitar a las autoridades ambientales las determinantes ambientales que orientarán su proceso de revisión y la obligación para estas autoridades de responder en un plazo establecido. Esta disposición debe poder facilitar la articulación entre el municipio y las autoridades mencionadas para superar las dificultades asociadas a la etapa de concertación de los asuntos ambientales, momento crítico en el cual también se detienen o incluso finalizan sin resultados muchos procesos de revisión y ajuste en el país.

 

  • Etapa de formulación:
    • Con respecto a la etapa de formulación, el Decreto 1232 avanza en la definición detallada de los contenidos de los componentes general, urbano y rural de los POT. Lo cual en línea con las precisiones establecidas para la etapa de diagnóstico deberá propiciar que el documento técnico de formulación y el proyecto de acuerdo contengan decisiones específicas que realmente respondan a las problemáticas de ordenamiento territorial existente.
    • El artículo 2.2.2.1.2.1.3 define el alcance de los instrumentos de planeación, gestión y financiación y se encarga de listar ejemplos que puedan facilitar su implementación. Asimismo, enuncia, -no de forma taxativa- aspectos que los municipios deben tener en cuenta, como por ejemplo la definición de la estrategia de financiación del plan de ordenamiento. Como lo explicó el Ministerio de Vivienda (en la presentación del día viernes 2 de octubre de 2020), a partir de estas disposiciones se busca que los POT dejen de ser únicamente un código de urbanismo que genere reglamentaciones de uso de suelo, sino que también incluya las grandes apuestas del municipio y se definan mecanismos que garanticen su materialización.

 

  • Concertación con la autoridad ambiental:
    • En cuanto al trámite de concertación con la autoridad ambiental, la nueva versión presenta como muestra la siguiente imagen, la aplicación del art. 17 del CPACA el cual especifica los términos que tiene la autoridad para solicitar información por una única vez al municipio. Asimismo, determina el tiempo que tiene el municipio para dar respuesta a dicha solicitud y el plazo previsto para que la autoridad responda de manera definitiva.

Fuente: elaboración propia a partir del Decreto Nacional 1232

Cómo se indicó previamente, este tipo de disposiciones deben facilitar la articulación con las autoridades ambientales y garantizar que el proceso de concertación cumpla con su objetivo primordial: garantizar que las decisiones de ordenamiento respondan a la preservación y protección de los valores ambientales existentes en el territorio.

Teniendo en cuenta las anteriores reflexiones sobre las innovaciones del Decreto 1232 de 2020, se puede concluir que la precisión normativa y técnica que propician las disposiciones allí incluidas debe facilitar la comprensión de actores institucionales (administración municipal, concejos y corporaciones ambientales), comunitarios y privados sobre el alcance de las actividades necesarias para adelantar procesos exitosos de revisión y ajuste de un POT. Sin embargo, como señalamos en nuestro artículo anterior esto es sólo una de las herramientas posibles. El reto más significativo está en consolidar adecuados ejercicios de asistencia técnica y fortalecimiento institucional para las administraciones municipales.

Finalmente, se puede considerar que la reglamentación en materia de procesos de revisión es tardía pero innovadora. Sin embargo, y como se demostrará en la Entrega No. 3 de esta serie de artículos, la definición de condiciones normativas que permitan el diálogo necesario entre la ejecución de actividades de utilidad pública (principalmente las actividades extractivas) y el ordenamiento territorial es la gran problemática, que el Decreto 1232 no sólo no resuelve, sino que perpetúa a pesar de las consecuencias críticas que ya se evidencian en todo el país.

 

Por: María Melina Villafañe y María Juliana Rojas