Por: María Juliana Rojas y Ana Santander
El pasado 6 de febrero el presidente Gustavo Petro radicó ante el Congreso de la República, el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, producto de los diálogos vinculantes celebrados en 51 regiones priorizadas del país, con la participación de cerca de 250.000 personas y más de 89.000 propuestas[1].
El Plan Nacional de Desarrollo “Colombia potencia mundial de la vida” establece las bases para la formulación de las políticas públicas de los próximos 4 años de gobierno, y define como principal objetivo “convertir a Colombia en un líder mundial de la lucha por la protección de la vida, la humanidad y la naturaleza”, con una inversión de $1.154 billones de pesos[2].
El programa de gobierno tiene como punto de partida el territorio, y se desarrollará a través de cinco ejes transformadores:
- Ordenamiento del territorio alrededor del agua con la priorización de las determinantes ambientales sobre otras determinantes de ordenamiento;
- Seguridad humana y justicia social para la transformación de la política social para la adaptación y mitigación del riesgo;
- Derecho humano a la alimentación para garantizar el acceso universal a una alimentación adecuada y establecer las bases para la soberanía alimentaria;
- Transformación productiva, internacionalización y acción climática a partir de la diversificación de las actividades productivas, a través de la política de transición energética y desarrollo sostenible y;
- Convergencia regional con la reducción de las brechas sociales y económicas entre hogares y regiones del país[3].
Como producto de los diálogos regionales vinculantes se evidenció por parte de la población, problemas en la baja disponibilidad de agua, el uso inadecuado del suelo, el deterioro del medio ambiente, la gestión del riesgo, la desactualización de los planes de ordenamiento territorial (POT) y del catastro, el abandono de las vías terciarias, la necesidad de sistemas de transporte multimodales y la informalidad en la tenencia de la tierra, lo que conllevó a proponer un cambio en el modelo de planificación territorial[4]. De esta manera, se identificaron 4 propuestas puntuales en materia de ordenamiento territorial:
- Modificación del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, con la priorización de determinantes ambientales.
- Actualización del catastro y la creación del Sistema de Administración del Territorio.
- Refuerzo de mecanismos de recaudo no tarifario para la construcción y operación de sistemas de transporte en el país y;
- Cambio en los requisitos para el acceso a vivienda de interés social.
Las propuestas mencionadas son de gran relevancia pues permiten mejorar los procesos de planificación existentes. En esa medida, desde JFP& Asociados Derecho Urbano analizaremos los tres primeros puntos a través de varios artículos.
Para empezar, analizaremos el alcance e implicaciones de la modificación propuesta a las determinantes de ordenamiento.
Estas disposiciones, establecidas en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, por la materia que tratan deben considerarse como de mayor jerarquía y por tanto deben ser respetadas e incorporadas en los planes de ordenamiento territorial, entendiendo que por mandato constitucional el ejercicio de la autonomía municipal en la definición de los usos del suelo debe hacerse en el marco estipulado por la normativa nacional.
Ahora bien, la aplicación de las determinantes de ordenamiento no ha sido un proceso del todo pacífico. En la práctica han sido tanto fuente de solución como punto de discordia al momento de resolver conflictos de ordenamiento y colisión de competencias entre niveles de gobierno. Se han presentado cuestionamientos, entre otros aspectos, frente a los actos que se deben considerar como determinantes, las autoridades que las pueden expedir y el momento en que se hace exigible su aplicación.
Al respecto el DNP, encontró lo siguiente: existen 4 tipos de determinantes en la Ley 388 de 1997, 3 disposiciones definidas como determinantes en normativas posteriores, al menos 49 entidades con competencias para la expedición de determinantes, con procesos y escalas de información que varían entre si, 73 instrumentos de planificación de diferentes sectores y niveles territoriales que no están coordinados y que no logran una convergencia espacial y 57 normas asociadas a la planificación territorial[5].
El proyecto de ley del PND publicado propone:
- Incorporar 6 niveles de prevalencia entre las determinantes entendiendo el nivel 1 como mayor nivel de prevalencia, y los demás subordinados a los niveles que les preceden.
- Adicionar como parte de la determinante relacionada con las políticas y regulaciones sobre prevención y atención de desastres, las relacionadas con la gestión del cambio climático.
- Incorporar como nueva determinante: “Las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación de los habitantes del territorio nacional localizadas dentro de la frontera agrícola, en particular, las incluidas en la Áreas de Protección para la Producción de Alimentos, de acuerdo con los criterios definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria – UPRA, y en la zonificación de los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina constituidas por el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras – ANT. Lo anterior, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”.
- Modificar y adicionar la determinante relacionada con infraestructura de transporte y de otros sectores en los siguientes términos: “El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional; red férrea, puertos y aeropuertos; infraestructura logística especializada definida por el nivel nacional y regional para resolver intermodalidad, y sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía y gas. En este nivel también se considerarán las directrices de ordenamiento para las áreas de influencia de los referidos usos”. (textos adicionales).
- Adicionar una nueva determinante: “Los Proyectos Turísticos Especiales e infraestructura asociada”.
- Incorporar tres parágrafos relacionados con: i. Procedimiento para la actualización y disposición de la información necesarias para la aplicación de las determinantes, ii. La aplicación del nivel de prevalencia por parte de actores públicos y privados en la formulación de proyectos y por parte de las entidades territoriales en la adopción de instrumentos de ordenamiento territorial y iii. El respeto de principios especiales en la aplicación de determinantes cuando se trate de los territorios y territorialidades indígenas y para los territorios colectivos de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras los determinantes del ordenamiento del territorio.
En este contexto y dada la importancia que tienen las determinantes en la resolución de conflictos en el territorio, es necesario reflexionar sobre el alcance y pertinencia de las modificaciones propuestas. Nuestras consideraciones al respecto las publicaremos en un siguiente artículo.